Khó triển khai PPP vì… xung đột pháp lý

Hình thức đầu tư đối tác công – tư (PPP) vẫn còn nhiều vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện mà nguyên nhân chính lại đến từ những xung đột trong hướng dẫn thực thi.

Tại hội thảo lấy ý kiến sửa đổi, bổ sung Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công- tư (PPP) và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư nhiều DN, chuyên gia và ngay cả đại diện các cơ quan nhà nước cũng “phàn nàn” như vậy.

Hướng dẫn về PPP xung đột với các Luật chuyên ngành

Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, giai đoạn 2016- 2020, dự kiến Việt Nam sẽ có khoảng 598 dự án đầu tư theo mô hình hợp tác công tư (PPP) đăng ký thực hiện với tổng số vốn 250.000 tỷ đồng. Tuy nhiên,  các văn bản quy phạm pháp luật quy định về hình thức đầu tư PPP hiện chỉ dừng lại ở mức nghị định của Chính phủ nên hành lang pháp lý về hoạt động này vẫn còn phụ thuộc vào các luật như : Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công,…  từ bước chuẩn bị đến triển khai đầu tư, vận hành và khai thác dự án. Trong khi đó, những văn bản này chủ yếu được xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư dự án công.

Đại diện Vụ Quản lý đầu tư BOT điện thuộc Tổng cục Năng lượng, Bộ Công Thương chia sẻ một trong những vướng mắc khi thực hiện dự án BOT điện là xung đột về pháp lý. NĐ 15 cho phép khi dự án BOT có nhà đầu tư nước ngoài thì được áp dụng luật nước ngoài nhưng hiện những vấn đề liên quan đến đất đai theo quy định của Luật Đất đai vẫn không thể thống nhất được áp dụng thế nào.

Hay theo Nghị định 15 và Nghị định 30, thẩm định hoạt động đấu thầu để  lựa chọn nhà đầu tư dự án BT (xây dựng- chuyển giao) về nhà ở là trách nhiệm của Sở Kế hoạch và Đầu tư. Tuy nhiên, điều 14 Nghị định 99/2016/NĐ -CP (hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở) lại giao việc này cho Sở Xây dựng,…

Hơn nữa, do hình thức đầu tư PPP chỉ được điều chỉnh ở mức nghị định, các nhà đầu tư quan ngại về tính ổn định của chính sách. Theo nhà đầu tư, một dự án PPP có thời gian đầu tư tương đối dài, trong khi trong vòng vài năm có đến vài nghị định điều chỉnh. Việc chuyển tiếp từ nghị định này sang nghị định khác khiến nhà đầu tư rất lúng túng và các sở, ngành quản lý dự án cũng vướng trong việc áp dụng.

Từ góc nhìn của một bộ đã và đang triển khai nhiều dự án PPP, ông Vũ Tuấn Anh, Phó Trưởng ban Ban PPP của Bộ Giao thông vận tải (GTVT) cho biết, văn bản quy phạm pháp luật quy định về đầu tư theo hình thức PPP mới ở mức nghị định của Chính phủ nên hành lang pháp lý về PPP vẫn còn phụ thuộc nhiều luật khác như Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách, Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu trong suốt vòng đời một dự án PPP, từ bước chuẩn bị đầu tư đến triển khai đầu tư và vận hành, khai thác dự án, trong khi những văn bản này chủ yếu được xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư dự án công. Do vậy, mặc dù Nghị định PPP ra đời, nhưng phía Nhà nước và tư nhân vẫn còn gặp khó khăn ở nhiều khâu (quy trình, thủ tục và nội dung cần thiết để thực hiện quyết định đầu tư dự án; công tác giám sát, nghiệm thu và thanh toán công trình, đặc biệt là công tác quản lý phần vốn góp của Nhà nước; công tác giám sát và quản lý chất lượng trong quá trình đầu tư, vận hành; các cơ chế ưu đãi, bảo đảm đầu tư). Một trong những vấn đề cốt lõi nữa là do mới ở tầm nghị định nên tính ổn định của chính sách không cao và đây là quan ngại lớn của các nhà đầu tư nước ngoài.

Vướng mắc về quy định pháp lý cũng là vấn đề đầu tiên được đại diện Bộ KH&ĐT nhắc đến trên cơ sở rà soát, tổng hợp từ thực tiễn triển khai PPP thời gian qua. Theo ông Trần Việt Dũng, Chánh Văn phòng PPP thuộc Cục Quản lý đấu thầu, Bộ KH&ĐT, không chỉ đang bị điều chỉnh bởi nhiều luật trong quá trình thực hiện, hình thức PPP còn đang bị chồng lấn với xã hội hóa, phạm vi áp dụng xã hội hóa chưa được phân định rõ với PPP, gây khó khăn cho cơ quan nhà nước khi lựa chọn mô hình đầu tư.

Cả Nhà nước và tư nhân đều gặp nhiều khó khăn trong việc thực hiện quy trình, thủ tục và nội dung cần thiết để thực hiện quyết định đầu tư dự án; trong việc giám sát, nghiệm thu và thanh toán công trình, đặc biệt là quản lý phần vốn góp của Nhà nước; trong việc giám sát và quản lý chất lượng trong quá trình đầu tư, vận hành; trong việc thực hiện các cơ chế ưu đãi, bảo đảm đầu tư.

Theo Cục Quản lý đấu thầu (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), trong hai năm vừa qua, các dự án PPP chủ yếu là trong giai đoạn chuyển tiếp giữa hai khung pháp lý (hai nghị định nói trên); những dự án thực hiện theo khung pháp lý mới hầu hết đang trong giai đoạn chuẩn bị dự án – lập đề xuất dự án, báo cáo nghiên cứu khả thi, lựa chọn nhà đầu tư.

Và những “rắc rối” xã hội hóa

Ngoài ra, việc lựa chọn mô hình đầu tư PPP theo quy định hiện hành vẫn dừng ở mức “ưu tiên”; trong khi quy định của các nước và hướng dẫn của một số tổ chức trên thế giới yêu cầu chính phủ “phải” xem xét tính khả thi đầu tư dự án theo mô hình PPP trước khi quyết định bỏ toàn bộ ngân sách đầu tư để giảm gánh nặng đầu tư công và tăng hiệu quả đầu tư, khai thác, vận hành dự án.

Ông Trần Việt Dũng, Chánh Văn phòng PPP thuộc Cục Quản lý đấu thầu cho rằng, hình thức đầu tư PPP không chỉ đang bị điều chỉnh bởi nhiều luật, mà còn đang bị chồng lấn với hình thức xã hội hóa, phạm vi áp dụng xã hội hóa chưa được phân định rõ với PPP, gây khó khăn cho cơ quan nhà nước khi lựa chọn mô hình đầu tư.

Vấn đề nguồn lực cho dự án PPP cũng gần như đang bế tắc. Ngoài Bộ GTVT, trong kế hoạch đầu tư công trung hạn của các bộ, ngành, địa phương gần như không có phân bổ cho phần vốn của Nhà nước tham gia vào dự án PPP. Quyết tâm dường như mới chỉ dừng ở lời nói, mà chưa bằng hành động cụ thể qua việc dành nguồn lực để chuẩn bị dự án tốt, thu hút nhà đầu tư. Cùng với đó, việc huy động vốn tín dụng thương mại cho dự án PPP lại đang gặp trở ngại vô cùng lớn.

Đại diện Sở Kế hoạch và Đầu tư ở Đồng Nai cũng nêu khó khăn của mình về năng lực nguồn nhân lực. Theo vị này, với dự án từ 120 tỉ đồng trở lên (có sử dụng đất) theo quy định thì phải đấu thầu quốc tế. Trong khi  đó, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Đồng Nai chỉ có vài người biết “lỏm bỏm” tiếng Anh và để hiểu biết được những quy định chuyên ngành về PPP thì không có người, nên sẽ không tìm đâu ra người giỏi tiếng Anh đứng ra tổ chức đấu thầu quốc tế. Không riêng địa phương ông mà các địa phương khác cũng gặp khó khăn tương tự, trong khi hầu hết các dự án đầu tư theo hình thức PPP đều có quy mô vốn lớn.

Bên cạnh đó, trong đấu thầu để khai thác quỹ đất, nhà đầu tư phải chào luôn tiền giải phóng mặt bằng, trong khi quy định giải phóng mặt bằng hiện nay là trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước.

Tuy nhiên, trong tình hình vốn ngân sách nhà nước hạn hẹp, để phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng và dịch vụ công, đầu tư theo hình thức PPP sẽ là một xu thế tất yếu. Do đó, việc hoàn thiện các quy định về PPP và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư là điều các nhà hoạch định chính sách cần triển khai trước tiên.

Theo Song Nhi Enternews