Cơ chế tài chính cho đầu tư hạ tầng vùng Đông Nam Bộ

Tại Diễn đàn Kinh tế Đông Nam Bộ 2017 diễn ra chiều 26/9, TS. Nguyễn Xuân Hải - Đại học Trung Hoa của Hồng Kông đã đưa ra một số cơ chế tài chính cho dầu tư hạ tầng vùng Đông Nam Bộ.

Đầu tư cơ sở hạ tầng và vai trò của thị trường tài chính

Ông Hải cho biết, trong chiến lược phát triển Vùng kinh tế ĐNB, đầu tư kết nối cơ sở hạ tầng là một trong những yếu tố hàng đầu. Những công trình hạ tầng chất lượng cao, có tính kết nối, liên hoàn, đồng bộ và hợp lý chính là các “huyết mạch" của kinh tế vùng, đảm bảo sự lưu thông giữa các vùng miền, tăng tính lưu động của nguồn vốn và nguồn nhân lực, cho phép thị trường phân phối các yếu tố sản xuất một cách nhanh chóng, hiệu quả. Ngoài ra, để các địa phương có thể có những chiến lược phát triển mang tính đặc thù, tận dụng được tối đa các lợi thế văn hoá, kinh tế và xã hội của địa phương, cơ sở hạ tầng kết nối các địa phương, vùng miền là đòn bẩy cần thiết, đảm bảo các sản phẩm kinh tế mũi nhọn của các địa phương có thể tiếp cận được thị trường vùng, và các sản phẩm kinh tế các vùng miền khác có thể đến được các địa phương.

“Như vậy, việc kết nối cơ sở hạ tầng trong quy hoạch không gian kinh tế tổng thể là vô cùng quan trọng. Tuy nhiên, việc thực thi đầu tư hạ tầng ngày càng khó khăn, trước hết là do yêu cầu về vốn không chỉ lớn, mà còn liên tục và dài hạn. Trong khi ngân sách nhà nước còn eo hẹp, chịu nhiều hạn chế và không thể tiếp tục là nguồn vốn chính cho đầu tư cơ sở hạ tầng, việc khai thông các cơ chế tài chính, tăng khả năng huy động vốn từ các nguồn ngoài nhà nước đang trở nên cấp thiết. Mặc dù Chính phủ đã có nhiều chủ trương, chính sách tích cực, khuyến khích các cơ chế tài chính ngoài nhà nước cho đầu tư cơ sở hạ tầng, các cơ chế này hoạt động chưa thực sự hiệu quả, thiếu tính minh bạch trong quản lý, và vẫn tiếp tục đặt gánh nặng lên ngân sách nhà nước. Để các cơ chế này hoạt động một cách hiệu quả hơn, việc xây dựng một thị trường tài chính đầy đủ cần được quan tâm hơn nữa. Chỉ khi thị trường tài chính phát triển đủ mạnh, có khả năng huy động và quản lý các nguồn vốn lớn, lúc đó áp lực đầu tư cơ sở hạ tầng bằng ngân sách nhà nước mới có thể thuyên giảm”. – ông Hải cho biết.

Theo ông Hải, trong những năm gần đây, các cơ chế huy động vốn cho đầu tư hạ tầng mang tính xã hội hoá đã dần trở nên đa dạng hơn, bao gồm: Hợp tác công tư (PPP), Vay hợp vốn; Huy động vốn qua các công ty với mục đích đặc biệt (Special Purpose Entities); Phát hành trái phiếu. Tuy nhiên, để các cơ chế này hoạt động được, thị trường tài chính phải đa dạng về cả sản phẩm và các đối tượng tham gia, có độ sâu về vốn, hoạt động, phân phối vốn hiệu quả và gây dựng được niềm tin cho các đối tượng tham gia về tính ổn định và minh bạch.

Thứ nhất, PPP không phải là phương pháp mới, nhưng gần đây mới nhận được sự quan tâm, chú ý đúng mực trong chiến lược phát triển tổng thể. Theo cơ sở dữ liệu của World Bank, dự án Cảng Phú Mỹ từ năm 1994 đã có yếu tố vốn tư nhân nước ngoài dưới hình thức BOT, với tổng đầu tư lên tới 10 triệu USD. Tuy nhiên, đến tận tháng 04/2015, Chính phủ mới ban hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP, chính thức mở đường cho PPP, đặc biệt cho phép sự tham gia sâu rộng của khối nhà đầu tư nước ngoài. Nếu được quản lý tốt, các dự án hạ tầng sẽ được thực hiện theo đúng tiến độ quy hoạch trong tổng quan không gian vùng, đồng thời giúp đa dạng hoá các nguồn tài chính và rủi ro, giảm bớt áp lực lên ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, do hợp đồng PPP thường dài hạn và khá phức tạp, đặc biệt trong việc chia sẻ rủi ro và lợi nhuận, sự thiếu vắng một hệ thống tài chính đầy đủ để giảm bớt bất cân xứng thông tin sẽ dẫn đến việc các dự án khó được thực hiện, hoặc bị chậm trễ, thay đổi hay thậm chí thất bại trong quá trình thực hiện.

Thứ hai, do các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng thường yêu cầu lượng vốn lớn và rủi ro cao, việc các chủ đầu tư huy động vốn qua hình thức vay hợp vốn từ nhiều ngân hàng khác nhau đang trở nên phổ biến hơn. Ở khu vực châu Á nói chung, tổng tín dụng hợp vốn dành cho các dự án hạ tầng trọng điểm chỉ dừng ở mức 10-20 tỷ USD một năm trong giai đoạn 1993-2007, nhưng đã nhảy vọt lên hơn 80 tỷ USD vào năm 2008, dao động trong khoảng 30-60 tỷ USD một năm giai đoạn 2009-2014, và quay lại mức hơn 80 tỷ USD vào năm 2015. Riêng ở Việt Nam, tổng tín dụng hợp vốn cho đầu tư hạ tầng chỉ vào khoảng 16 tỷ USD trong giai đoạn 1993-2015, đứng sau Malaysia (21 tỷ), Philippines (24.5 tỷ), Thailand (27 tỷ), Indonesia (28 tỷ) và các nền kinh tế lớn khác trong khu vực. Ngoài việc khung pháp chế còn hạn chế trong việc quản lý và khuyến khích các nguồn tín dụng hợp vốn, thị trường tài chính Việt Nam còn khá non trẻ, với các tổ chức tài chính đơn điệu, không cung cấp được các giải pháp quản lý hợp lý cho những hợp đồng hợp vốn lớn.

Thứ ba, là việc huy động vốn qua các công ty với mục đích đặc biệt (Special Purpose Vehicles, SPV), thiết lập bởi chủ dự án (chính phủ, ngân hàng, chủ đầu tư v.v.) để huy động vốn và chịu trách nhiệm cho dự án, tách biệt khỏi tiềm năng tài chính của chủ dự án và các dự án khác. Các SPV này hình thành, gây vốn và hoạt động hoàn toàn dựa trên tiềm năng lợi nhuận của dự án gắn liền với công ty. Trong khi các nhà đầu tư có thể góp vốn và hưởng lợi nhuận từ những công ty này, việc thiết lập SPV sẽ gỡ bỏ gánh nặng tài chính cho chủ đầu tư, bảo vệ chủ đầu tư khỏi những rủi ro có thể xảy ra từ dự án. Các địa phương của Trung Quốc đã đi đầu trong việc tận dụng phương pháp này, tăng tỷ lệ huy động vốn cho đầu tư hạ tầng lên tới 1 nghìn tỷ USD vào năm 2014.Tại Việt Nam, đây chưa phải là một phương pháp được tận dụng hiệu quả, mà một trong những lý do chủ yếu là sự thiếu vắng của các tổ chức tài chính có kinh nghiệm tư vấn, thiết lập, và hỗ trợ quản lý những SPV như vậy.

Cuối cùng, trong khi trái phiếu dự án đã và đang là một phương thức hiệu quả để gây vốn cho các dự án đầu tư hạ tầng, thị trường trái phiếu ở Việt Nam còn chậm phát triển, với thị trường trái phiếu chính phủ chủ yếu thu hút sự tham gia của các ngân hàng thương mại, còn các thị trường trái phiếu khác gần như không hoạt động. Trái phiếu cho đầu tư hạ tầng trong khu vực Châu Á-Thái Bình Dương giai đoạn 2000-2013 chiếm 20% tổng thị trường toàn cầu. Vào thời điểm hiện tại, Hàn Quốc có 6 công ty phát hành trái phiếu hạ tầng lớn, và đã phát hành khoảng 90,1 tỷ USD trái phiếu; Malaysia có 13 công ty, phát hành được 30 tỷ USD. Trong cùng báo cáo của Ngân hàng Phát triển Châu Á, Việt Nam có 1 công ty (Ho Chi Minh City Infrastructure), phát hành chỉ được 90 triệu USD cho đầu tư hạ tầng. Điều này phản ánh rõ sự yếu kém của thị trường tài chính Việt Nam, và cho thấy thị trường tài chính còn cần những bước đi dài trong việc hội nhập quốc tế và bắt kịp những xu thế tài chính hiện hành trên thế giới.

“Tính phức tạp trong việc huy động vốn cho đầu tư hạ tầng không chỉ dừng ở việc chọn một cơ chế tài chính hợp lý, mà còn ở việc tận dụng các cơ chế khác nhau tại các thời điểm khác nhau cho mỗi dự án. Ở giai đoạn trù bị, vốn có thể đến từ chính phủ hoặc các nhà đầu tư trực tiếp qua các công ty hoặc nhóm công ty xây dựng. Các khoản nợ có thể được tiếp cận qua hình thức vay hợp vốn. Đến giai đoạn thực thi, nhiều nhà đầu tư có thể tham gia hơn, chủ yếu qua các tổ hợp công ty chuyên ngành, hoặc các quỹ tài chính và các công ty bảo hiểm. Khi đi vào hoạt động, hiệu quả dự án đã được thấy rõ và rủi ro giảm đi, các chủ đầu tư có thể hoán đổi nợ, phát hành trái phiếu nhằm giảm bớt rủi ro tín dụng. Ở từng bước như vậy, hệ thống tài chính không chỉ đóng vai trò điều tiết vốn, mà còn hỗ trợ việc quản lý vốn, cung cấp nghiệp vụ và kiến thức tài chính để hỗ trợ cho các dự án vận hành một cách trơn tru, liên tục, và hiệu quả”. – ông Hải nhấn mạnh

Cần xây dựng hệ thống tài chính đầy đủ

Ông Hải cho biết, trong những năm gần đây, thị trường tài chính Việt Nam đã có những bước phát triển mạnh mẽ. Tốc độ tăng trưởng bình quân giai đoạn 2013-2016 của tổng tài sản hệ thống tài chính ước đạt 15%/năm. Năm 2016, tổng tài sản hệ thống tài chính đạt khoảng 407 tỷ USD, ước tăng 18% so với cuối năm 2015 và tương đương khoảng 188% GDP.

Tuy nhiên, hệ thống tài chính của Việt Nam nhìn chung còn yếu kém. Theo nghiên cứu của Katsiaryna Svirydzenka (Quỹ Tiền tệ Quốc tế), Việt Nam đứng thứ 95 trên thế giới về độ phát triển của hệ thống nói chung; đứng thứ 76 về độ phát triển của thị trường; và thứ 96 về độ phát triển của các định chế tài chính. Trong cùng bảng xếp hạng, Việt Nam xếp sau hầu hết các nước trong khu vực, bao gồm Thailand, Malaysia, Indonesia, Philippines và Trung Quốc.

Thứ nhất, về các định chế tài chính, hệ thống hiện nay phụ thuộc chủ yếu vào các tổ chức tín dụng (TCTD). Trong tổng tài sản tài chính của hệ thống, các TCTD chiếm tới 96,2%. Các doanh nghiệp bảo hiểm và công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ chỉ chiếm lần lượt 2,8% và 1%. Với cơ cấu tài sản như vậy, việc cung ứng vốn cho nền kinh tế chủ yếu phụ thuộc vào hệ thống ngân hàng.

Thứ hai, về mặt thị trường, hệ thống đã có sự góp mặt của thị trường tiền tệ, thị trường ngoại hối, thị trường chứng khoán (bao gồm cả chứng khoán phái sinh) và thị trường trái phiếu. Tuy nhiên, các thị trường phát triển không đồng đều, không tạo nên một môi trường cạnh tranh tổng quan về vốn. Ví dụ như tính đến 2016, tổng giá trị vốn hoá của thị trường cổ phiếu đã lên tới 40% GDP, trong khi của thị trường trái phiếu doanh nghiệp mới ở mức 4%. Hơn thế nữa trong bảng xếp hạng gần nhất (06/2017) của MSCI, thị trường chứng khoán của Việt Nam không đáp ứng được đầy đủ các tiêu chí để vào danh sách các thị trường mới nổi (cùng bảng với Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia, Hàn Quốc, Malaysia, Pakistan, Philippines, Đài Loan và Thái Lan), và vì vậy tiếp tục nằm trong danh sách thị trường cận biên, cùng bảng với Bangladesh và Sri Lanka. Mức độ tự do hoá tài khoản vốn thấp, sản phẩm đơn giản, thiếu sự góp mặt của các sản phẩm phái sinh phổ biến cũng góp phần làm giảm hiệu quả và khiến thị trường không thu hút được sự quan tâm đặc biệt của các nhà đầu tư nước ngoài.

Cuối cùng, hệ thống tài chính Việt Nam còn chưa bảo đảm một chức năng cơ bản, đó là giải quyết hiệu quả các vấn đề liên quan tới bất cân xứng thông tin, vốn dĩ luôn tồn tại trong quá trình huy động và sử dụng vốn. Sự thiếu vắng các công ty tài chính lớn, chuyên nghiệp, tầm cỡ quốc tế chuyên về nghiên cứu, tư vấn và cung cấp các giải pháp tài chính là một ví dụ điển hình. Ngoài ra, hệ thống cũng cần sự góp mặt của các công ty chuyên đánh giá, phân tích và xếp hạng các sản phẩm, các định chế tài chính trong và ngoài nước.

“Như vậy, có thể thấy hiện nay hệ thống tài chính Việt Nam phát triển còn chưa đồng đều, chưa đầy đủ, và chưa có sự kết nối sâu sắc với các hệ thống tài chính trong khu vực và trên thế giới” – ông Hải nhìn nhận.

Theo ông Hải, trong bối cảnh quốc tế hiện nay, với sự vận động không ngừng nghỉ của các thị trường và định chế tài chính, việc xác định điều kiện đủ cho một hệ thống đầy đủ là bất khả thi. Nhìn theo một khía cạnh khác, các quỹ đầu tư tương hỗ thị trường tiền tệ đã không tồn tại cho đến tận những năm 1960-70, nhưng hiện nay tổng vốn trên thị trường Mỹ đã lên tới khoảng 3 nghìn tỷ USD; các công ty đầu tư mạo hiểm chỉ thực sự phát triển từ những năm 1990, đến nay huy động khoảng 28 tỷ USD một năm cho thị trường Mỹ. Trong khi đó, thị trường Việt Nam tuy đã bao gồm rất nhiều thành phần và rất nhiều sản phẩm, nhưng chủ yếu phụ thuộc vào một nhóm nhỏ các định chế tài chính và sản phẩm tài chính như đã đề cập ở trên.

Như vậy, việc xây dựng hệ thống tài chính đầy đủ không thể đi theo hướng cứng nhắc, liệt kê thành phần và sản phẩm, mà phải trên nguyên tắc thông thoáng, tôn trọng thị trường và đẩy mạnh tính cạnh tranh, khả năng cạnh tranh.

Ông Hải nhấn mạnh: Theo nguyên tắc trên, một hệ thống tài chính đầy đủ cần có các yếu tố sau.

Một là, sự góp mặt đầy đủ của các định chế và thị trường tài chính, bao gồm các trung gian tài chính ngân hàng (ngân hàng thương mại và các TCTD khác), các trung gian tài chính phi ngân hàng (công ty bảo hiểm, quỹ bảo hiểm xã hội, ngân hàng đầu tư, quỹ đầu tư mạo hiểm), thị trường chứng khoán, thị trường trái phiếu và thị trường tiền tệ.

Hai là, sự cạnh tranh mạnh mẽ trong nội bộ từng nhóm thành phần, bảo đảm không độc quyền, hiệu quả, dễ tiếp cận và có độ sâu tài chính.

Ba là, sự cạnh tranh mạnh mẽ giữa các nhóm thành phần. Nói một cách khác, khả năng huy động vốn của các thành phần về cơ bản phải tương đồng, có hiệu quả, khả năng tiếp cận và độ sâu tài chính tương đương nhau, trong khi vẫn duy trì được những thế mạnh đặc thù riêng.

Bốn là, sự kết nối, tương tác chặt chẽ với các nhóm thành phần tương đương trong khu vực và quốc tế.

Năm là, sự chuẩn hoá về tri thức và thông tin tài chính, tạo cơ sở thống nhất, rõ ràng cho các bên phân tích, đánh giá và thực hiện quyết định tài chính.

Bên cạnh đó, ông Hải cũng cho rằng, các chính sách phải hướng tới thị trường tài chính đầy đủ. Cụ thể, hệ thống hoá khung pháp lý tài chính, liên quan đến hoạt động tài chính, nhằm cung cấp cho thị trường một môi trường pháp lý rõ ràng; Cải cách khung pháp lý, cơ chế, chính sách nhằm loại bỏ toàn bộ những chồng chéo, mâu thuẫn, xung đột và lỗ hổng về luật, hướng tới một môi trường pháp lý đơn giản, có tính bao trùm rộng nhưng không đi vào những quy định, quy chế rườm rà, chi tiết; Ban hành các cơ chế, chính sách khuyến khích cạnh tranh trong lĩnh vực tài chính, bao gồm cả các thủ tục về thành lập, hoạt động, giải thể và phá sản cho các định chế tài chính; Ban hành các quy định rõ ràng, chi tiết về việc công khai thông tin tài chính, nâng cao tiêu chuẩn và độ thường xuyên của các báo cáo tài chính.

Ngoài ra, cần đầu tư xây dựng một trung tâm tài chính với cơ sở hạ tầng và công nghệ thông tin đẳng cấp quốc tế, ưu tiên thu hút các định chế tài chính phi ngân hàng nước ngoài tham gia đặt trụ sở; Đầu tư xây dựng các trung tâm nghiên cứu và đào tạo tài chính tầm quốc tế; Đầu tư tổ chức các hội thảo tài chính quốc tế thường xuyên, kết nối các định chế tài chính trong nước với doanh nghiệp nước ngoài, và các định chế tài chính nước ngoài với doanh nghiệp trong nước.

“Trong bối cảnh hiện nay, việc phát triển thị trường tài chính đầy đủ ở Việt Nam, đặc biệt là ở TPHCM là một điều cấp thiết. Có một thị trường tài chính đầy đủ là điều thiết yếu trong việc khai thông các nguồn tài chính trong nước và quốc tế, từ đó có thể huy động vốn hiệu quả hơn cho phát triển hạ tầng ở vùng ĐNB, tạo dựng mối liên kết vùng, hướng tới hoàn thiện không gian kinh tế tổng quan, thống nhất cho toàn vùng”. – ông Hải nhấn mạnh.